La inmigración y la Estrategia Global de la UE

Ningún asunto ha puesto a prueba la eficacia, coherencia y credibilidad de la UE como lo está haciendo la inmigración. Una política común debe resolver dilemas políticos y normativos.

EL lanzamiento de la Estrategia Global de la Unión Europea se realizó a destiempo. El resultado del referéndum del Brexit en Reino Unido, celebrado el 23 de junio de 2016, no solo puso en entredicho la conveniencia de anunciar (cinco días después) una estrategia (global), sino también el significado mismo de la UE como proyecto de integración regional ejemplar y atractivo. Sin embargo, pocos analistas se fijaron en que las palabras que resaltaban los “retos internos” de la Unión servían también para subrayar las profundas repercusiones de la crisis de los refugiados en sus países miembros. Cabe señalar que, solo unos meses antes de la Estrategia Global, la Comisión Europea había amonestado a varios países por haber reintroducido temporalmente controles fronterizos internos, poniendo en peligro la zona Schengen de libertad de movimiento.

En la Estrategia Global, que aborda tanto la política exterior como la seguridad, la emigración probablemente sea la cuestión que más se menciona, y se analiza en referencia a objetivos estratégicos, a zonas geográficas y a los supuestos valores de la UE. El primer propósito de este artículo es mostrar la importancia de la inmigración en dicha estrategia. En segundo lugar, es preciso señalar las diferentes razones que hacen necesaria una política migratoria en la UE, que están recogidas en los relatos presentados tanto en la Estrategia Global como en otros documentos. Los relatos sobre la emigración son narraciones cortas que consagran una perspectiva sobre quiénes son los migrantes con respecto a la comunidad receptora. Pueden funcionar como narraciones que legitiman acciones políticas específicas y, al mismo tiempo, fortalecerse con la puesta en práctica. Como cualquier otro relato, los de la comunidad receptora acerca no son meras descripciones, sino indicadores de la interpretación que dicha comunidad hace de las relaciones sociales, así como de los factores que legitiman las decisiones políticas. Se ha prestado poca atención a la gama de relatos presentados en los diversos documentos de la UE dedicados a la inmigración y que aparecen resumidos en la Estrategia Global.

Por último, es preciso determinar los dilemas de carácter político y normativo relacionados con la migración. La variedad de relatos da lugar a dudas acerca de las normativas en cualquier ente político, pero más aún en la UE que se retrata a sí misma como un actor de principios, caracterizado como una potencia –civil, normativa, ética, etcétera– que se rige por normas y valores.

2003-16, la migración, asunto crucial

La Estrategia de Seguridad de 2003 no mencionaba la migración ni la consideraba un determinante de la acción exterior de la UE. Los europeos daban entonces sus primeros pasos en las áreas de la migración y en política de asilo, pese al firme mandato recibido del Tratado de Ámsterdam de 1999 y del posterior Consejo de Tampere. Analizada como un asunto interior de cada país, la migración quedaba eclipsada por amenazas como la delincuencia organizada y el terrorismo, la principal preocupación que dio pie a la redacción de dicha estrategia. El único aspecto de la migración que suscitaba atención era la posible trata de personas como resultado de las actividades delictivas. En efecto, el documento de 2003 reconocía la posibilidad de que se produjesen movimientos migratorios debido a conflictos o la competencia por los recursos naturales. Señalaba que los desequilibrios demográficos podían ser causa de inestabilidad, en especial si ocurrían en regiones vecinas. No obstante, no proporcionaba ningún marco estratégico para entender y abordar la migración, algo que tampoco se corrigió en la revisión de la estrategia de 2008…